به گزارش فارس، اپیزود دوم سهگانه نفتی مجلس پس از تدوین و چکش خوردن در کمیسیون انرژی مجلس در آستانه تصویب در صحن علنی قرار گرفته است. وضعیت قوانین مربوط به نفت و به خصوص اساسنامه شرکت ملی نفت همواره یکی از موضوعات چالشبرانگیز در طول دورههای مختلف دولت و مجلس بوده است و مجلس هشتم ظاهرا تلاش میکند پیش از پایان دوره ۴ ساله عمر خود نقطه پایانی بر این مناقشات بگذارد. به همین دلیل طرحهای سه گانهای را برای اصلاح قوانی حوزه نفت و گاز طراحی و در دستور کار قرار داده است.
نهادهای مختلفی از قوای سه گانه به حسب وظیفه و نیاز، در جریان تدوین این قوانین مشارکت کرده اند. سازمان بازرسی کل کشور نیز در کنار دیگر نهادها نقش مهمی در این فرآیند داشته است. برای آگاهی از اهداف تدوین این قانون و همچنین مواضع سازمان بازرسی کل کشور درباره قانون شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت با بازرس کل امور نفت در سازمان بازرسی کل کشور و عضو فعال کارگروه تدوین طرح قانون شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت به گفت‌وگو نشستیم. فرزاد مخلص‌الائمه مانند اغلب بازرسان میانه چندان خوبی با رسانه‌ها ندارد اما سخن گفتن از قانون و اهمیت آن در شفاف‌سازی فعالیت‌ها و طبعا نظارت،
جایی برای مقاومت باقی نمی‌گذارد.
فارس: به عنوان سؤال اول تصور می‌کنید چه عواملی بازنگری در قانون وزارت نفت را ضروری کرده است؟
مخلص‌الائمه: قبل از پیروزی انقلاب اسلامی مجموعه صنعت نفت در قالب شرکت ملی نفت ایران شکل گرفته بود. آخرین اساسنامه این شرکت مربوط به سال ۱۳۵۶ است. طبق اساسنامه‌های موجود شرکت ملی صنایع پتروشیمی، شرکت ملی گاز و شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی نیز به عنوان بزرگترین شرکتهای اصلی تابع وزارت نفت، شرکتهای فرعی شرکت ملی نفت ایران محسوب می‌شوند یعنی هنوز هم شرکت ملی نفت ایران یک مجموعه یکپارچه است.
بعد از انقلاب با تغییر رویکرد نظام و قانون اساسی نسبت به صنعت نفت، ضرورت تأسیس وزارتخانه‌ای به عنوان وزارت نفت احساس شد و در مهرماه سال ۵۸ با تصویب شورای انقلاب این وزارتخانه تأسیس شد، اما از سال ۵۸ علیرغم توسعه صنعت نفت و گاز تاکنون قانون جامعی درباره شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت جز دو لایحه مصوب شورای انقلاب، تدوین و تصویب نشده است.
بر این اساس تدوین قانون جامع شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت یک ضرورت انکارناپذیر بوده است که بالاخره در مجلس هشتم، روند شکل گیری آن به صورت یک طرح از سوی کمیسیون انرژی آغاز شد.
خاطر نشان میکنم که مجلس محترم شورای اسلامی، همزمان ۳ طرح را در دستور کار دارد که به طرحهای سه قلوی نفتی مشهورند؛ حلقه اول مربوط به اصلاح قانون نفت مصوب سال ۶۶ بود که در سال جاری بعد از ۲۴ سال اصلاح و تصویب و در تیرماه ابلاغ شد و جهت گیری ها و ساختارهای جدیدی در آن تعریف شد که مهمترین آن تاسیس هیأت عالی نظارت بر منابع نفتی است.
حلقه دوم این مجموعه سه گانه، قانون شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت است که در حال حاضر در دستور کار مجلس قرار دارد و گام بعدی نیز قانون اساسنامه شرکت ملی نفت است که آخرین ویرایش آن مربوطه به سال ۵۶ است؛ همان اساسنامه ای که با تاسیس وزارت نفت و تصویب قوانین متفاوت، باعثناهمگونی جدی در ساختار صنعت نفت و تا حدودی نظام مالی کشور شده است.
به هر حال گرچه در سال ۵۸ وزارت نفت تاسیس شد، اما هیچگاه تشکیل نشد. دلیل آن هم ضعف شرح وظایف و اختیارات آن و عدم تفکیک حدود مسؤولیت آن از شرکت ملی نفت است.
*وزارتخانه‌ای که حتی به اندازه حقوق یک سال یکی از کارکنان خود بودجه ندارد
فارس: چرا؟
مخلص‌الائمه: طبق ساختار و اساسنامه موجود، شرکت ملی نفت ایران و به تعبیر دقیق‌تر هیئت مدیره شرکت ملی نفت ایران بالاترین مقام تصمیم‌گیری در صنعت نفت است.
بخش مهمی از قابلیت حقوقی و اجرایی وزیر نفت نیز مرهون جایگاه ریاست هیئت مدیره شرکت ملی نفت است.(به موجب ماده ۳ لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت). چون در شرکت ملی نفت به دلیل ساختار و نگاه مبنایی حاکم قبل از انقلاب تفکیکی بین وظایف حاکمیتی و وظایف تصدیگری و تجاری وجود نداشته است، ترکیب ناهمگون این دو وظیفه در شرکت ملی نفت تا کنون استمرار یافته و منجر به یک ساختار معیوب در صنعت نفت کشور شده است.
در حال حاضر تفکیک و تعریف شایسته ای از وظایف وزارت نفت و شرکت ملی نفت وجود ندارد. به همین دلیل همواره ستاد وزارت نفت در برابر شرکت ملی نفت ضعیف‌تر بوده است، به عنوان مثال جایگاه معاونت برنامه‌ریزی وزارت نفت به جز در دورههای اخیر و به دلیل رویکرد وزرای محترمی که اتفاقاً به تعبیر کارکنان نفت، نفتی نبوده اند، در مقابل مدیران برنامه‌ریزی شرکتهای اصلی از لحاظ عملکردی جایگاه برتری نداشته است.
همین وضعیت و عدم تعادل سازمانی در قیاس معاونت حقوقی وزارت نفت با مدیریت حقوقی شرکتهای اصلی به ویژه مدیریت حقوقی شرکت ملی نفت یا معاون بین‌الملل وزیر نفت در برابر مدیریت امور بین‌الملل شرکت ملی نفت نیز مشاهده میشود. بر همین مبناست که ساختمان وزارت نفت متعلق به شرکت ملی نفت است، کارکنان آن کارکنان شرکت ملی نفت هستند و از شرکت ملی نفت حقوق می گیرند و هزینه‌های وزارت نفت از محل منابع شرکت ملی نفت تامین میشود، چنانکه بودجه سنواتی وزارت نفت بسیار ناچیز و کمتر از ۲۰ میلیون تومان می باشد که از درآمد سالانه یک کارمند متوسط همین وزارتخانه نیز کمتر است!
به هر حال خوشبختانه یک وفاق در مجموعه تفکر کارشناسی مدیران صنعت نفت، مجلس و دستگاههای نظارتی ایجاد شد که باید شرح وظایف روشنی با تأکید بر تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدیگری برای وزارت نفت نوشته شود که منجر به تدوین چنین طرحی شد.
فارس: فکر می‌کنید به اندازه کافی کار کارشناسی برای تدوین این قانون انجام شده است؟
مخلص‌الائمه: حجم کار کارشناسی خیلی خوبی ابتدا در مرکز پژوهش های مجلس و سپس در کمیسیون انرژی مجلس در این باره انجام شد چنانکه بالغ بر ۱۵ جلسه کارشناسی عمیق و چالشی در کمیسیون و کارگروه های تخصصی آن برگزار و طرح اولیه مکرراً ویرایش شد و تقریباً طرح پخته‌ای از کار درآمد.
تصور میکنم این قانون به همراه حلقه قبلی یعنی قانون نفت و حلقه بعدی یعنی اساسنامه شرکت ملی نفت، زنجیره قوانین شفاف و منضبطی را برای صنعت نفت شکل خواهد داد.
فارس: ظاهراً قرار است اساسنامه شرکت ملی نفت طبق اصل ۸۵ قانون اساسی توسط خود کمیسیون انرژی تصویب و ابلاغ شود. این درست است؟
مخلص‌الائمه: احتمالاً نظر مجلس همین است. چرا که فرصتی برای طرح آن در صحن عمومی این دوره از مجلس وجود ندارد و در عین حال تلاش زیادی در این دوره انجام شده تا اساسنامه نفت به سرانجام برسد که طبعاً با تغییر مجلس احتمالاً مدتی طول می کشد تا حساسیتها و توجه لازم جلب گردد.
*مسابقه دولت و مجلس برای تدوین اساسنامه شرکت ملی نفت
فارس: دولت در برابر تهیه اساسنامه شرکت ملی نفت توسط مجلس چه نظری دارد؟
مخلص‌الائمه: همزمان دولت در حال کار روی اساسنامه شرکت ملی نفت هستند و این کار در دولت هم رها نشده و در کمیسیون اجتماعی و دولت الکترونیک دولت مدتی روی آن کار شده است و باید دید کدامیک زودتر وارد مجلس میشود. اما از نظر ما جایگاه قانون شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت بالاتر از اساسنامه شرکت ملی نفت است چرا که اولاً اساسنامه سال ۵۶ اساسنامه ضعیفی نیست و ثانیاً تعارضات آن تا حدود زیادی مورد توجه قرار گرفته است.
فارس: یعنی مشکلات اساسنامه شرکت ملی نفت با قوانین جدید برطرف شده است؟ به چه دلیل اینگونه فکر می‌کنید؟
مخلص‌الائمه: دو مطلب کلیدی و محوری وجود دارد که علی رغم ۲۴ سال تکلیف قانونی مانع از ارائه اساسنامه جدید شرکت ملی نفت توسط دولت‌های مختلف به مجلس شده است.
یکی از این دو مانع رابطه مالی شرکت ملی نفت و دولت است که عموما دولتها ترجیح دارند این رابطه شفاف نباشد و دیگری عدم تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدیگری است؛
تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدیگری هم در قانون اصلاح قانون نفت و هم در قانون شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت تقریباً به نحو روشنی شکل گرفته است. رابطه مالی دولت و صنعت نفت نیز هر سال در قانون بودجه و در قوانین برنامه تعیین تکلیف میشود. به هرحال اولویتها به ترتیب اهمیت مورد توجه قرار گرفته است.
فارس: بحثتفکیک وظایف حاکمیتی از تصدیگری در شرکتهای نفتی دنیا که صبغه دولتی دارند بسیار جدی دیده شده است. اما فقدان این تفکیک در ایران چه مشکلاتی ایجاد کرده بود که لازم بود به عنوان محور یک قانون دیده شود؟
مخلص‌الائمه: به هر حال مسائل حاکمیتی برعهده دولت است و دولت به نمایندگی از سوی آحاد ملت و نظام مالک منابع نفتی و انفال است که طبعاً این اختیار نباید به شرکت‌ها منتقل شود.
*فعالیت نکردن شرکت ملی نفت به عنوان یک بنگاه اقتصادی به دلیل تصمیمات حاکمیتی دولتها
فارس: اما شرکت نفت هم یک شرکت دولتی است…
مخلص‌الائمه: بله، بر همین اساس و نوع نگاه به نفت، اساسنامه شرکت ملی نفت نباید از شرکتهای ملی سایر کشورها کپی برداری شود و حتماً یک مدل بومی و اختصاصی نیاز دارد؛ ولی به هر حال هر شرکت و بنگاه بزرگ اقتصادی باید تجاری و اقتصادی عمل کنند.
با تصویب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، محدوده مجاز فعالیت بخش های مختلف اقتصادی تعیین و شرکت های دولتی ماندگار و قابل واگذاری مشخص گردیدند. در این میان به منظور ساماندهی و افزایش بازدهی و بهره‌وری و اداره مطلوب شرکتهای دولتی ماندگار، در ماده ۱۳ این قانون مقرر گردید کلیه امور و اختیارات مربوط به سیاست‌گذاری و اعمال وظایف حاکمیتی باید از شرکت های دولتی منفک و به وزارتخانه و مؤسسات دولتی تخصصی ذیربط محول گردد. اما تاکنون این بخش از قانون مزبور در مورد شرکت های ماندگار صنعت نفت نظیر شرکت ملی نفت ایران اجرا نشده و اعمال امور حاکمیتی کماکان توسط
این شرکت انجام می شود.
در تمام سالهای گذشته نیز یکی از مشکلات اساسی آن بوده که شرکت ملی نفت تحت تصمیمات حاکمیتی دولت در بسیاری از اقدامات خود به ناچار اقتصادی و تجاری عمل نکرده است و طبیعتاً بسیاری از منابع و فرصت‌های اقتصادی برای کشور از دست رفته است.
فارس: آیا تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدیگری در مدیریت مخازن نفتی نیز تأثیرگذار خواهد بود؟
مخلص‌الائمه: طبق ماده ۳ قانون در دست تصویب وزارت نفت، وظیفه سیاست‌گذاری، راهبری و برنامه‌ریزی و نظارت بر کلیه عملیات بالادستی و پایین‌دستی صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایش برعهده وزارت نفت گذاشته شده است.
همچنین تدوین استانداردها و نظارت بر اجرای آنها به همراه وظایف مهم دیگری نیز برعهده وزارت نفت قرار گرفته است که قبلاً یا برعهده شرکتهای تابعه وزارت نفت بوده یا اصولاً مسئولی نداشته است چنانکه به عنوان مثال تعیین و بازنگری و نظارت بر حسن اجرای استانداردهای نفت و گاز پتروشیمی پیش از این متولی نداشته است.
در بحثاکتشاف و توسعه نیز دستورالعمل‌ها توسط شرکت ملی نفت تدوین می‌شد اما در قانون جدید این وظایف به وزارت نفت سپرده شده است.
نظارت بر تولید صیانتی نیز چنین شرایطی دارد. چنانکه یک وظیفه صددرصد حاکمیتی است و ممکن است در تعارض کامل با اهداف اقتصادی و تجاری شرکت ملی نفت باشد که دولت براساس قانون جدید می‌تواند برنامه ها و اقدامات را در جهت منافع ملی تعدیل کند.
*جای خالی سازمان ملی توسعه و اکتشاف منابع هیدروکربوری در ساختار صنعت نفت
فارس: یعنی شرکت ملی نفت براساس قانون جدید موظف خواهد بود برنامه جامع توسعه میادین یا همان MDP را پس از تصویب وزارت نفت اجرایی کند؟
مخلص‌الائمه: البته به نظر ما جای یک سازمان مستقل دولتی به نام سازمان ملی توسعه و اکتشاف منابع هیدروکربوری در ساختار صنعت نفت کشور خالی است که البته زمینه آن در قانون آمده است.
در بند «پ» ماده ۳ طرح جدید قانون وزارت نفت این موضوع دیده شده است به گونه‌ای که صدور مجوز فعالیت و پروانه بهره‌برداری برای اشخاص واجد صلاحیت جهت اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید از کلیه میادین نفت و گاز کشور برعهده وزارت نفت گذاشته است.
در ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم نیز زمینه خوبی در این باره دیده شده که براساس آن وزارت نفت مکلف شده است ضمن ایجاد مدیریت اکتشاف، توسعه و تولید، و با تجهیز پست‌های سازمانی برای فعالیت‌های اکتشاف، توسعه و استخراج و تولید نفت و گاز با اتخاذ تدابیر صیانتی پروانه بهره‌برداری بدون حق مالکیت نسبت به نفت و گاز تولیدی صادر و براساس طرح مصوب یعنی همان MDP عملیات اکتشاف، توسعه و تولید را از نظر مقدار تولید و صیانت مخزن و معیارهای سلامتی، ایمنی و محیط زیست نظارت کند.
سازمان بازرسی کل کشور حسب وظیفه ذاتی خود کیفیت اجرای این بخش از قانون برنامه را پیگیری می کند و وزارت نفت نیز در حال تدوین ساز و کارهای لازم برای اجرای این موضوع است و وزیر محترم نفت نیز اخیراً دستور ویژه برای پیگیری و اجرای آن صادر کرده است.
در عین حال به نظر می‌رسد ساختار مناسب‌تر، تشکیل یک سازمان مستقل دولتی زیر نظر وزارت نفت برای اینکار است، شما می بینید که در سایر کشورها نیز این مدل موفق بوده است مثلاً در نروژ سازمان مستقل دولتی NPD تحت نظر وزارت نفت و انرژی؛ در ترکیه سازمان مستقل دولتی EMRA تحت نظر وزارت انرژی؛ در برزیل سازمان مستقل دولتی ANP تحت نظر وزارت نفت و انرژی و در پاکستان سازمان مستقل دولتی OGRA تحت نظر وزارت انرژی مرجع اعمال وظایف حاکمیتی و صدور مجوز و پروانه است؛ البته در قطر و عربستان مرجع اعمال وظایف حاکمیتی و صدور مجوز و پروانه وزارت نفت یا وزارت انرژی است. به هر حال فعلاً دولت و مجلس در
این باره به ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم اکتفا کرده‌اند.
*تفکیک حدود وظایف شرکت ملی نفت و یک گام مهم به سمت اصلاح رابطه ساختاری دولت با نفت
فارس: در چنین شرایطی نقش شرکت ملی نفت در توسعه و اکتشاف میادین نفتی چه میشود؟
مخلص‌الائمه: شرکت ملی نفت در این صورت دیگر نقش حاکمیتی در برنامه ریزی توسعه و اکتشاف نخواهد داشت و مدیریت آن طبق ماده ۱۲۹ قانون برنامه و ماده ۳ قانون وزارت نفت برعهده وزارت نفت قرار خواهد گرفت.
در اجرای این قوانین وظیفه شرکت ملی نفت تنها اجرای طرحهای توسعه و همچنین تولید و بهره‌برداری از میادین خواهد بود و توسعه میادین را نیز طبق برنامه مصوب وزارت نفت انجام خواهد شد. البته در الگوی قابل بحثدیگری نیز میتوان وظایف توسعه و تولید و بهره برداری را در شرکتهای متعدد سازماندهی کرد که الان مجال طرح آن نیست.
فارس: سازمان مستقلی که مورد نظر شما است، تنها تصویب طرحهای توسعه را برعهده خواهد داشت؟
مخلص‌الائمه: این سازمان تصویب طرح‌ها، استانداردها، صدور پروانه‌ها و ارائه لیسانس‌ها و نظارت بر فرآیند توسعه میادین را برعهده خواهد داشت. این سازمان علی‌الخصوص در زمینه صیانت از مخازن می‌تواند بسیار تأثیرگذار باشد چنانکه یکی از عوارض قانون جدید وزارت نفت نیز روشن‌تر شدن تکلیف متولی صیانت از منابع هیدروکربوری در کشور است و وزارت نفت نسبت به وضعیت بسیار نامطلوب تولید صیانتی نفت در کشور پاسخگوتر میشود.
فارس: ضمن صحبتها مکرراً از واژه تولید صیانتی استفاده شد، ممکن است تعریف روشنی از آن ارائه دهید؟
مخلص الائمه: البته افراد متخصص و فنی در صنعت نفت با این مفهوم تا حدود زیادی آشنا هستند، اما تولید صیانت شده برای اولین بار از نظر حقوقی امسال در قانون اصلاح قانون نفت تعریف شد و قبل از آن یک تعریف حقوقی مورد اتفاق منطبق با شرایط کشور درباره آن وجود نداشت.
بر اساس قانون اخیر التصویب، تولید صیانت شده از منابع نفت عبارت است از کلیه عملیاتی که منجر به برداشت بهینه با حداکثر ارزش اقتصادی تولید از منابع نفتی کشور در طول عمر منابع مذکور می شود و باعثجلوگیری از اتلاف ذخایر در چرخه تولید نفت خواهد شد
تاکید می کنم که سیاست گذاری امر صیانت و نظارت و حصول اطمینان از تحقق صیانت، یک مسأله حاکمیتی است ومتاسفانه وزارت نفت به دلایل مختلف در این امر، عملکرد مطلوبی نداشته است.
فارس: امتیازات دیگر قانون جدید نسبت به قوانین قبلی را چه می‌دانید؟
مخلص‌الائمه: تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدیگری در حوزه‌های سیاست‌گذاری، نظارت، اجرا، سرمایه‌گذاری و تامین منابع مالی، منابع انسانی و بین الملل و تعیین تکلیف مدیریت اکتشاف، توسعه و تولید در کشور دو مزیت بسیار مهم نسبت به قوانین قبلی هستند.
یکی دیگر از ویژگی‌های برجسته این قانون واگذاری ریاست مجمع عمومی نمایندگان صاحب سهام شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت به وزیر نفت است. مشابه بسیاری از سازمانهای بزرگ تابعه سایر وزارتخانه ها مانند سازمان صنایع دفاع، شرکت مخابرات قبل از خصوصی سازی، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران(ایدرو)، سازمان توسعه و نوسازی صنایع معدنی ایران(ایمیدرو)، شرکت توانیر، شرکت بازرگانی دولتی و دیگر سازمانهایی که ریاست مجمع آنها برعهده وزرای ذیربط قرار دارد، ریاست مجمع عمومی شرکتهای تابع وزارت نفت نیز به وزیر نفت واگذار می شود.
البته این کار طبعاً واجد نقاط قوت و ضعف است. ولی در مجموع ریاست وزیر نفت اولاً شرکت و مجمع عمومی آن را در برابر مجلس و مردم پاسخگوتر میکند و ثانیاً از بعضی از اقدامات تحمیلی از ناحیه دولت کاسته میشود. این یک گام مهم به سمت اصلاح رابطه ساختاری دولت با نفت محسوب می شود.
در این شرایط رابطه دولت و وزارت نفت شفاف‌تر و روشن‌تر خواهد بود و مجامع عمومی شرکت‌ها نیز از این وضعیت بلاتکلیفی خارج خواهد شد.
*خروج مجامع عمومی شرکتهای تابعه وزارت نفت از بلاتکلیفی با تصویب قانون جدید
فارس: چرا بلاتکلیف؟
مخلص‌الائمه: در سال گذشته مجمع عمومی ۲ سال شرکت ملی نفت یکجا برگزار شد. ۳ سال مجمع عمومی شرکت ملی گاز در یک جلسه برگزار شد. مجمع عمومی شرکت ملی صنایع پتروشیمی نیز برای ۵ سال در یک جلسه برگزار شد. این در حالی است که طبق قانون مجمع عمومی شرکت‌ها باید پس از هر سال مالی به صورت منظم برگزار شوند.
توجه به این نکته ضروری است که مجمع عمومی یک شرکت طبق قانون تجارت یکی از ارکان اصلی نظارت بر عملکرد هیأت مدیره و فعالیت‌های شرکت است و برگزار نشدن آن برای سالهای متوالی اصلاً صحیح نیست.
در این مجامع صورتهای مالی، گزارشهای حسابرسی، تکالیف هیأت مدیره و گزارشهای هیئت مدیره به مجمع باید به صورت منظم بررسی شوند و جلوی انحرافات عملکردی گرفته شود، اگر مجمع به صورت تشریفاتی برگزار شود این اتفاق نمی‌افتد و مطلقاً امکان شفاف سازی و فرصت اجرای تکالیف وجود ندارد. بخشی از این نگاه دقیقاً ناشی از نگاه دولتی و بروکراتیک به شرکتهای اقتصادی است که با واگذاری مسوولیت مجمع به وزیر، بخشی از این مساله حل میشود و قابل کنترل و نظارت موثر خواهد بود.
تغییر ریاست مجمع عمومی شرکتهای تابعه وزارت نفت یکی از ویژگی‌های قانون جدید است که در مجموع مثبت ارزیابی می شود.
مزیت دیگر این قانون تاکید بر تعیین شرایط عمومی قراردادهای نفتی است تا انضباط و وحدت رویه مطلوب تری بر قراردادهای نفتی حاکم شود. البته شرایط عمومی قرادادها بایستی توسط وزارت نفت تهیه و به تصویب هیات وزیران برساند.
در واقع برای قراردادهای نفتی نسبت به سایر قراردادهای عمرانی یا اقتصادی، اختصاصات متفاوتی دیده شده است.
در قانون جدید بودجه وزارت نفت از بودجه شرکت ملی نفت مستقل می شود و در ردیف بودجه سنواتی کشور با ساختار تشکیلاتی و وظایف و اختیارات مندرج در این قانون قرار خواهد گرفت.
* چهار راهکار قانون جدید وزارت نفت برای توسعه میادین مشترک
فارس: ظاهرا در متن این قانون انواع جدیدی از قراردادها نیز مجاز شمرده شده اند و ظاهرا میادین مشترک هدف این مجوزها بوده است رویکرد کلی این قانون به میادین مشترک چگونه است؟
مخلص‌الائمه: موضوع میادین مشترک در این قانون بسیار پررنگ مورد متوجه قرار گرفته که از جمله امتیازات بسیار برجسته قانون جدید وزارت نفت است و امیدواریم از این فضایی که مجلس ایجاد کرده است به نحو مطلوب استفاده شود.
۴ نکته مهم برای تسریع در روند توسعه میادین مشترک در قانون جدید وزارت نفت دیده شده است که از نظر ما یک مورد آن باید با اصلاحاتی در مجلس مواجه شود.
براساس یکی از این موارد در ردیف وظایف مربوط به امور سرمایه‌گذاری و تامین منابع مالی وزارت نفت موظف شده است به منظور جذب سرمایه های داخلی و خارجی و تامین مالی پروژه ها برای میادین هیدروکربوری الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی بدون اعطای مالکیت نفت درون مخازن طراحی کند.
فارس: این بند تنها مربوط به میادین مشترک است؟
مخلص‌الائمه: نه. متاسفانه با اصرار نمایندگان وزارت نفت این اختیار برای همه میادین پیش بینی شده است که باید به میادین مشترک اختصاص بیابد.
فارس: چنین مجوزی با قانون اساسی مغایرت ندارد؟
مخلص‌الائمه: مرجع تشخیص این مساله شورای نگهبان است. اما به نظر ما مغایرتی ندارد چنانکه کارشناسان حقوقی از جمله کارشناسان محترم مرکز پژوهش های مجلس آن را بررسی و به دلیل اینکه در متن قانون بر عدم واگذاری مالکیت نفت درون مخزن تاکید شده است به نظر می رسد با قانون اساسی مغایرتی نداشته باشد.
البته اینکه ورود قراردادهای مشارکت در تولید مثبت یا منفی است باید گفت که به هر حال ممانعت هایی تا کنون درباره آن وجود داشته است و تلاش شده در این متن ملاحظات قانونی و ملی رعایت شود و مالکیت نفت درون مخزن را اعطا نکند. تاکید این قانون بر امکان استفاده از نسل سوم قراردادهای مشارکت در تولید است اما اگر ملاحظات قانون اساسی را مورد توجه قرار دهیم، این مساله فقط باید به میادین مشترک اختصاص یابد.
توسعه این نوع قرارداد به میادین مستقل نه به مصلحت است و نه ضرورت دارد زیرا برخی محدودیتها در برداشت از میادین مستقل به نفع کشور و عدالت بین نسلی است.
فارس: برخی از کارشناسان معتقدند اینکه ذکر شود مالکیت نفت داخل مخزن قابل انتقال نیست برای اینکه فرض کنیم قرارداد مشارکت در تولید نیست، کافی به نظر نمی رسد. چنانکه هر نوع عملیاتی روی مخزن انجام شود روی تولید مخزن تاثیر می گذارد و زمانی که براساس قرارداد بهره برداری در اختیار شرکتی قرار داده شد، امکان تصمیم‌گیری مستقل درباره آن مخزن وجود ندارد.
مخلص‌الائمه: این مساله تا حدودی درست است. کسی هم اظهار نکرده که قرارداد مشارکت در تولید نخواهد بود بلکه نسل جدیدی از این نوع قراردادهاست. البته تاکید قانونگذار بر الگوهای جدید قراردادی است و MDP نیز توسط وزارت نفت تایید می شود؛ نظارت بر صیانت نیز بر عهده وزارت نفت است. در قانون نیز تاکید شده که در قرارداد باید شرایط و موازین تولید صیانتی رعایت شود. اما توجه داشته باشید که میادین مشترک در شرایط فعلی طبیعتاً به صورت مشترک مورد بهره برداری قرار می گیرد و فقط شریک را ما تعیین نمی کنیم و اختیاری هم درباره نحوه قرارداد شریک نداریم. به نظر اینجانب نه تنها کشورهای همسایه
بلکه شرکت های متعلق به کشورهای متخاصم در این میادین با ما مشارکت و در واقع رقابت دارند و مالکیت بخشی از مخازن را در سرزمین کشور همسایه در اختیار دارند.
به همین دلیل تا زمانی که به یک الگوی مناسب و تفاهم شده برای بهره برداری از میدان های مشترک با کشورهای همسایه نرسیده ایم باید هر محدودیتی در برابر حریف را حذف کنیم.
اما در موضوع بهره برداری ما امتیازی به یک شرکت سرمایه‌گذار می‌دهیم تا برای توسعه و سرمایه‌گذاری در یک میدان انگیزه پیدا کند. این امتیاز بخشی از منافع ما است که دراختیار پیمانکار داخلی یا خارجی قرار می گیرد تا برای آوردن سرمایه و تکنولوژی تمایل پیدا کند.
به دلیل عقب‌ماندگی شدید ما در میادین مشترک چنین کاری اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌رسد. شما میبینید که چه وضعیت آشفته ای در بهره برداری از میادین مشترک داریم که فریاد همه را بلند کرده است؛ البته با شعار و فریاد این عقب ماندگی جبران نمی شود و دو صد گفته چون نیم کردار نیست!
*برداشت ۴ برابری همسایگان از میادین مشترک نفتی
فارس: نمونه ای از این آشفتگی را بیان می کنید؟
مخلص الائمه: خیلی تمایل نداریم نقاط ضعف را تکرار کنیم، چون آسیب شناسی این موضوع مستلزم یک بحثمفصل است تا منجر به بهبود و اصلاح شود و از انفعال خارج شویم، فقط به عنوان مثال در لایه نفتی پارس جنوبی که بین ما و قطر مشترک است، قطر روزانه ۴۵۰ هزار بشکه نفت برداشت می کند، یعنی معادل بیش از ۱۱ درصد تولید نفت جمهوری اسلامی ایران فقط از این میدان برداشت می شود، اما هدف اولیه ۳۵ هزار بشکه ای ما هنوز محقق نشده است. این مسایل عموماً ربطی به تحریم های استکبار جهانی نیز ندارد و نبایستی کاستیهای مدیریتی را پشت بهانه هایی نظیر تحریم پنهان کرد، مجموع بهره برداری کشورهای همسایه
از میادین مشترک نفتی تقریبا ۴ برابر برداشت ما از این میادین است. یا کمی آن طرفتر می بینید چه فاجعهای بر میدان سلمان گازی گذشته است. میادین خشکی نیز وضعیت مشابه ای دارند که میدان بزرگ آزادگان جنوبی از این جمله است.
البته به نظر می رسد برخلاف میادین مشترک در کشورهای غربی که بهره‌برداری از آنها تابع ضوابط خاص و تفاهم آمیزی است، در خلیج فارس طراحی‌هایی انجام شده که برداشت از میادین مشترک تابع یک رقابت بی منطق و خلاف مصالح صاحبان ذخایر باشد.
فارس: شما به ۴ محور برای توجه به توسعه میادین مشترک در قانون جدید وزارت نفت اشاره کردید. به جز باز گذاشتن دست وزارت نفت در بستن قراردادهای این میادین چه تدابیر دیگری در قانون دیده شده است؟
مخلص‌الائمه: مورد مهم دیگر که در این قانون پیش بینی شده، آن است که کلیه طرح ها و پروژه های خرد و کلان مرتبط با میادین مشترک از شمول قانون برگزاری مناقصات مستثنی شده و تابع ضابطه جامع دیگری یعنی آیین نامه معاملات شرکت ملی نفت قرار گرفته است که یک آیین نامه منضبط و قوی با اختیارات خوب است و کماکان در غیر از مناقصات به قوت خود باقی است و قبل از قانون برگزاری مناقصات یکی از جامع ترین آیین‌نامه های معاملات در دستگاه های اجرایی کشور، آیین نامه معاملات شرکت ملی نفت بود. در مجموع اختیارات وزارت نفت در این آیین نامه بیشتر خواهد بود اما این اختیارات نیز کاملا منضبط و شفاف
است و پاسخگویی وزارت نفت نیز براساس آن خواهد بود، به هر حال با این ملاحظه سرعت عمل بیشتری به طرحهای مشترک نفت و گاز داده خواهد شد.
نکته مهم دیگر درباره میادین مشترک در قانون جدید ناظر به وضعیت ترخیص کالاها، مواد و تجهیزات گمرکی مرتبط با میادین مشترک می باشد.
در حال حاضر طبق قوانین موجود کالایی که می خواهد از گمرک ترخیص شود ابتدا باید حقوق و عوارض گمرکی آن پرداخت شده و سپس کالا ترخیص شود که طبعاً طی نمودن تشریفات گمرکی در موارد زیادی زمان می برد و بدهی برخی شرکت‌ها بابت ورودهای دیگر آنان، مانع از ترخیص کالاهای میادین مشترک می شود.
در این قانون پیش بینی شده است که ابتدا کالا با تعهد وزارت نفت ترخیص شود و سپس حقوق و عوارض آن محاسبه و پرداخت شود. البته به نظر ما تعهد ذی‌حساب که به شکل مبهمی در متن طرح پیشنهادی نیز باید حذف شود چرا که سرعت عملیات ترخیص کالا را خواهد گرفت و ارتباط و ضرورتی ندارد.
نکته مهم بعدی مربوط به میادین مشترک در قانون جدید بحثاستثنا از یکی از اجزای قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی داخلی است.
طبق قانون حداکثر استفاده از توان داخلی، اگر کالایی یا فعالیتی در داخل کشور قابل تولید یا اجرا است باید حتماً توسط شرکتهای ایرانی انجام شود و شرکت های دولتی حق سفارش دادن آن به خارج از کشور را ندارند. این مساله در قانون جدید نیز کاملا به قوت خود باقی است و به هیچ وجه مورد تعرض قرار نگرفته است.
در آن قانون پیش بینی شده است که اگر کالایی یا فعالیتی در کشور به طور قابل تولید یا اجرا نبود باید با مشارکت شرکتهای داخلی و خارجی تشکیل شود که ۵۱ درصد سهم آن متعلق به شرکتهای داخلی و ۴۹ درصد سهم آن متعلق به شرکت خارجی باشد. در عین حال قانون پیش‌بینی کرده است که اگر این موضوع نیز ممکن نبود طی شرایطی آن سهم را تغییر دهند و موضوع به شورای اقتصاد احاله شود.
در قانون جدید وزارت نفت، مطلقاً بحثی از تضعیف ساخت داخل نیست، فقط تعیین سهم طرف ایرانی در کارهایی که امکان اجرای آن به طور کامل در کشور وجود ندارد بر عهده وزیر نفت قرار گرفته است تا به جای طی مراحل طولانی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی و شورای اقتصاد، به صورت موثر و فوری موارد مربوط به میادین مشترک توسط وزارت نفت قابل تصمیم گیری باشد. البته بدیهی است وزیر نفت در قبال این تصمیمات و تاییدات در برابر دستگاههای نظارتی و مجلس پاسخگو خواهد بود.
*نظام اداری و استخدامی صنعت نفت نیازمند آیین‌نامه خاص
فارس: نکته مهم دیگری که همواره مورد تاکید و نگرانی و چالش بوده است مساله نظام اداری و حقوق و مزایای کارکنان صنعت نفت است. در قانون جدید در این باره تصمیم دقیقی گرفته شده است؟ ظاهرا صنعت نفت از شمول قانون خدمات کشوری مستثنی شده است؟
مخلص‌الائمه: در قانون جدید پیش بینی شده است که وزارت نفت و شرکتهای اصلی آن از لحاظ نظامات استخدامی و پرداخت، تابع آیین نامه خاصی شوند که با پیشنهاد وزارت نفت و تایید معاونت توسعه منابع انسانی ریاست جمهوری به تصویب هیات وزیران می رسد.
البته فرآیند تقریبا طولانی برای تصویب این آیین نامه دیده شده است و بعید است نقطه نظرات مدیریت صنعت نفت به طور کامل تامین شود، اما ضرورت دارد که بعد از بیش از ۲۰ سال، نظام پرداخت و نظام استخدامی صنعت نفت تعیین تکلیف شود. به هر حال طبق قوانین جاری، صنعت نفت فعلاً تابع قانون خدمات کشوری است اما طبق یک توافق نانوشته و غیرشفاف از اجرای آن بنابر یک سری ملاحظات قابل اعتنا خودداری شده است؛ در واقع مسوولین وزارت نفت به دلیل تفاوت های اساسی قانون مدیریت خدمات کشوری با نظام کنونی اداری و استخدامی صنعت نفت آن را موجب ایجاد اختلال و غیرقابل اجرا می دانند.
همواره تنش اینکه چه قانونی باید در این صنعت حاکم باشد، چرا این صنعت از قوانین موجود در این زمینه تبعیت نمی کند و اعتراض به‌جای دستگاههای نظارتی در این باره مشکلاتی را ایجاد کرده و لازمه حل این مشکل آن است که یک بار به طور اصولی تکلیف این مساله روشن شود.
شرایط صنعت نفت نیز ایجاب می کند که نظام استخدامی آن متفاوت دیده شود، یعنی شبیه آنچه برای سازمان انرژی اتمی، اعضای هیات‌های علمی، قضات و امثال آن دیده شده است.
بر این اساس ملاحظات بین المللی و منطقه‌ای صنعت نفت و ضرورت حفظ سرمایه انسانی این بخش، بایستی با ملاحظات عدالت اجتماعی در نظامات پرداخت همزمان مورد عنایت قرار گیرد. البته این ماده در این طرح از مواد حساس و احتمالاً در صحن مجلس پر بحثخواهد بود و پیشنهادهای متعددی برای آن ارائه شده است.
فارس: به جز این موارد، نکته مهم دیگری در قانون جدید درباره وظایف و اختیارات وزارت نفت وجود دارد؟
مخلص‌الائمه: تنظیم و تدوین دیپلماسی انرژی کشور در قانون جدید بر عهده وزارت نفت با همکاری سایر دستگاههای ذیربط قرار گرفته است. در حال حاضر دیپلماسی انرژی کشور به عنوان بخشی از راهبرد ملی انرژی متولی خاصی ندارد و ناهماهنگی در برخی اقدامات تا کنون زیانهایی به دنبال داشته است.
دیپلماسی انرژی به عنوان برنامه های برون مرزی جمهوری اسلامی ایران در حوزه انرژی نیازمند یک سند راهبردی و اجرایی است تا نقش همه اجزای کشور اعم از وزارت نفت، وزارت نیرو، وزارت امور خارجه و برخی نهادهای دیگر در این منظومه مشخص شود. و از ظرفیتهای منطقه ای و بین المللی استفاده مطلوب تری گردد.
*مجوز مشارکت در تولید میادین مستقل و ابهام در صندوق بازنشستگی نفت؛ دو نقطه ضعف قانون جدید
فارس: به عنوان یک نهاد نظارتی چه نقاط ضعفی را در قانون جدید مشاهده می کنید؟
مخلص‌الائمه: به جز موضوع مجوز مشارکت در تولید در همه میادین اعم از مستقل و مشترک که باید به میادین مشترک محدود شود، در ارتباط با صندوق بازنشستگی نفت نیز ماده مبهمی در آخرین نسخه چاپ شده این طرح وجود دارد.
صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت نفت در این قانون از شرکت ملی نفت منتزع و به وزارت نفت ملحق شده است. درباره اصل این کار فعلا بحثی نمی‌کنیم و صرف نظر از تعارضاتی که احیاناً با قانون نظام جامع تامین اجتماعی و قانون مدیریت خدمات کشوری دارد، در قانون جدید ذکر شده که این صندوق توسط اساسنامه خودش اداره خواهد شد و این در حالی است که صندوقهای بازنشستگی صنعت نفت در حال حاضر اساسنامه ثبت شده ای ندارند. تنها چیزی که در حال حاضر وجود دارد یک دستورالعملی است که به تصویب هیئت مدیره شرکت ملی نفت به عنوان هیات امنای صندوق رسیده است. در قانون حتما باید مرجع تصویب و حدود و صغور
اساسنامه و ارکان صندوق مورد اشاره قرار می‌گرفت و ماهیت حقوقی صندوق نیز تعیین می شد یا به همان آیین نامه خاص نظامات استخدامی صنعت نفت واگذار می گردید.
فارس: قانون جدید چه کمکی به شفاف‌سازی و نظارت بر صنعت نفت میکند؟
مخلص‌الائمه: به هر حال در این قانون وظایف نظارتی روشن و موثری برای وزارت نفت به عنوان یک وظیفه حاکمیتی دیده شده است. حصول اطمینان از عملکرد ساز و کارهای نظارت سیستمی نیز جزو وظایف اولیه سازمان بازرسی کل کشور می باشد.
فارس: به عنوان سؤال پایانی اصولا چرا سازمان بازرسی کل کشور در تدوین قوانین جدید صنعت نفت مشارکت میکند؟
مخلص‌الائمه: اصل موضوع بر اساس دعوت قانونگذار و تعاملات بین دستگاههای مسوول و مطلع شکل گرفته است و از حسن توجه نمایندگان محترم مجلس و کمیسیون انرژی به نقطه نظرات سازمان بازرسی بایستی تشکر کرد. اما به هر حال طبق اصل ۱۷۴ قانون اساسی سازمان بازرسی کل کشور موظف است که بر اجرای صحیح قوانین و حسن جریان امور نظارت کند.
برای حصول اطمینان از حسن جریان امور در نظام اداری کشور پیش‌زمینه هایی لازم است که در راس آنها ساختارها و مقررات قرار دارد.
یعنی اگر ساختار و مقررات مناسب وجود نداشته باشد عملاً سوء جریان‌های متعددی شکل خواهد گرفت و بنابراین برای سازمان بازرسی کل کشور بسیار مهم است که ساختارها را شفاف کند، حوزه مسئولیت‌ها، پاسخگویی ها و اختیارات تفکیک و شفاف شود و مقررات روشن و پیش برنده ای طراحی شود تا حسن جریانات به نفع کشور شکل بگیرد. بر همین اساس نظرات و گزارشهای کارشناسی خود را به عنوان نهاد دیده بان ملی علاوه بر مدیریت اجرایی در اختیار قانون گزار نیز قرار می دهیم تا قوانین و مقررات کارآمدتری برای نیل به توسعه و تعالی کشور تدوین گردد.
به هر حال امیدواریم این قانون با اصلاحات جزیی، رای بالایی در مجلس بیاورد و زمینه قانونی توسعه صنعت استراتژیک نفت و گاز مهیاتر شود.
